การระดมทุนก่อสร้างศูนย์ราชการเฉลิมพระเกียรติ ๘๐ พรรษา ๕ ธันวาคม ๒๕๕๐ ด้วยการแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์ นับเป็นการเปิดมิติใหม่ทางด้านการเงินสำหรับการลงทุนโครงการภาครัฐขนาดใหญ่ระดับหมื่นล้าน ที่ไม่สร้างภาระต่องบประมาณในทันที ไม่ต้องกู้เงินต่างประเทศ และไม่เป็นหนี้สาธารณะ หุ้นกู้ของโครงการได้รับ การจัดอันดับความน่าเชื่อถือในระดับสูงสุดและได้รับรางวัลทั้งในประเทศและระดับสากลมากถึง ๗ รางวัล นับเป็นความภาคภูมิใจของ ธพส. รวมถึงทุกฝ่ายที่มีส่วนร่วมเป็นพลังสนับสนุน อีกทั้งเป็นตัวอย่างสำหรับโครงการขนาดใหญ่ ทั้งของภาครัฐและภาคเอกชนในอนาคต

คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบในหลักการเกี่ยวกับ โครงการศูนย์ราชการฯ เมื่อวันที่ ๘ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๔๕ โดย ให้กรมธนารักษ์สำรวจความต้องการของหน่วยงานต่างๆ และ เป็นศูนย์กลางรวบรวม พร้อมทั้งเสนอขออนุมัติงบประมาณ ก่อสร้างแทนทุกหน่วยงาน โดยในส่วนของรูปแบบและลักษณะ ของอาคารที่จะก่อสร้างให้ยึดหลักความจำเป็น เหมาะสม เกิดประโยชน์สูงสุด ใช้งบประมาณค่าใช้จ่ายน้อยที่สุด และ ควรให้ความสำคัญกับการออกแบบอาคารที่สามารถประหยัด พลังงานด้วยเพื่อเป็นแบบอย่างที่ดีต่อไป

วันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๔๖ คณะกรรมการอำนวยการ จัดระบบศูนย์ราชการ (กศร.) จึงมีนโยบาย ๒ ข้อ คือ ๑. ไม่ใช้ งบประมาณแผ่นดินในการก่อสร้าง และไม่กู้เงิน และ ๒. ต้องเป็น อาคารประหยัดพลังงาน

พระราชกำหนดนิติบุคคลเฉพาะกิจเพื่อการแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๔๐
     การแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์ หมายความว่า การรับโอนสินทรัพย์และการออกหลักทรัพย์จำหน่ายแก่ผู้ลงทุนโดยกำหนดให้ผลประโยชน์ตอบแทนแก่ผู้ถือหลักทรัพย์ ขึ้นอยู่กับกระแสรายรับที่เกิดจากสินทรัพย์ที่รับโอนมา
     สินทรัพย์ หมายความว่า สิทธิเรียกร้องหรือสิทธิอื่นใดที่ก่อให้เกิดกระแสรายรับขึ้นในอนาคตไม่ว่ารายรับนั้นจะมีความแน่นอนหรือไม่ก็ตาม เช่น สัญญาให้กู้ยืมเพื่อที่อยู่อาศัย หรือสิทธิตามสัมปทานสร้างถนนเก็บค่าผ่านทาง
     โดยทั่วไปการแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์ (Securitization) หมายถึงกระบวนการนำสินทรัพย์ที่มีสภาพคล่องต่ำมาจัดรวบรวมเป็นกองสินทรัพย์ และโอนให้นิติบุคคลเฉพาะกิจ (Special Purpose Vehicle: SPV) แล้วนิติบุคคลเฉพาะกิจจะแปลงสภาพกองสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์ออกขาย ให้กับนักลงทุน เพื่อระดมทุนมาใช้จ่ายในโครงการ
     ประโยชน์จากแนวทางนี้ คือ ไม่ใช้งบประมาณ แผ่นดินในการก่อสร้างและไม่สร้างภาระหนี้ต่องบประมาณ ในทันที เพราะรัฐบาลไม่ต้องตั้งงบประมาณครั้งเดียวจำนวน ๑๙,๐๑๖ ล้านบาท แต่ใช้วิธีการตั้งงบประมาณผูกพันข้ามปี เป็นระยะเวลา ๓๐ ปี เป็นค่าเงินต้นและดอกเบี้ยในช่วงเวลา ๓๐ ปี รวมประมาณ ๘๒,๑๑๔ ล้านบาท ซึ่งเงินจำนวนนี้ ส่วนใหญ่มาจากเงินที่รัฐบาลต้องใช้จ่ายอยู่แล้ว คือในขณะนั้น รัฐบาลต้องตั้งงบประมาณรายปี ปีละประมาณ ๑,๐๐๐ ล้านบาท ให้แก่หน่วยงานราชการบางส่วนเพื่อนำไปจ่ายเป็น ค่าเช่าพื้นที่อาคารของเอกชน และประมาณการว่าจะเพิ่ม มากขึ้นอีกในอนาคต นอกจากนั้นการแปลงค่าเช่าในอนาคต ให้เป็นเงินลงทุนศูนย์ราชการฯ ทำให้เมื่อครบสัญญาเช่า หรือเมื่อชำระหนี้หมดใน ๓๐ ปี รัฐบาลไม่ต้องมีภาระในการจ่ายค่าเช่าพื้นที่ให้เอกชนต่อไป และกรรมสิทธิ์ในอาคารใหม่ ตกเป็นของกระทรวงการคลัง
     ข้อดีต่อมาคือ ไม่เป็นหนี้สาธารณะ เพราะนิติบุคคล เฉพาะกิจที่จะจัดตั้งขึ้นไม่มีสถานะเป็นหน่วยงานของรัฐหรือ รัฐวิสาหกิจ ดังนั้นในการออกหุ้นกู้เพื่อระดมทุน จึงไม่ถือ เป็นการก่อหนี้โดยตรงของรัฐ หรือการก่อหนี้ของรัฐวิสาหกิจ ที่มีรัฐบาลเป็นผู้ค้ำประกัน จึงไม่จัดเป็นหนี้สาธารณะตามนิยามของพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. ๒๕๔๘

พระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. ๒๕๔๘
     มาตรา ๔ ในพระราชบัญญัตินี้ “หนี้สาธารณะ” หมายความว่า หนี้ที่กระทรวงการคลัง หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจกู้ หรือหนี้ที่กระทรวงการคลังค้ำประกัน แต่ไม่รวมถึงหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ทำธุรกิจให้กู้ยืมเงินโดยกระทรวงการคลังมิได้ค้ำประกัน
     ในสมัยที่ ดร. ฉลองภพ สุสังกร์กาญจน์ เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (เดือนมีนาคม พ.ศ. ๒๕๕๐ - เดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๕๑) ได้ตั้งข้อสังเกตว่า ควรจะนำหนี้ที่ได้จากการระดมทุนในโครงการศูนย์ราชการเฉลิมพระเกียรติฯ รวมเป็นหนี้สาธารณะหรือไม่ เพราะถือเป็น ความเสี่ยงต่อภาระการคลังในอนาคต (Contingent Liability) ในภายหลังจึงได้มีการระบุหนี้ที่เป็นภาระของรัฐบาลว่า นอกเหนือจากหนี้สาธารณะแล้ว ยังมีหนี้อื่นๆ โดยยกตัวอย่างหนี้ของโครงการศูนย์ราชการเฉลิมพระเกียรติฯ